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三年增量配電改革的成敗得失及建議

作者:彭立斌 尹明 來源:中國電力企業管理 發布時間:2020-01-16 瀏覽:
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中國儲能網訊:自2016年《有序放開配電網業務管理辦法》(發改經體〔2016〕2120號)發布以來,歷經三年,各地申報了四批增量配電試點項目,獲得批準404個。在第五批申報之前,由于部分項目無法實施,退出了試點范圍,最終還有380個項目。截至10月初已經有106個項目獲得了電力業務許可證。

過去三年的增量配電改革,可謂是風起云涌,各方博弈,項目推進十分艱難,幾乎成為此輪電改的“雞肋”。三年改革的過程中,最大的收益是發現了用戶側的存量配電資產目前游離于電力工業管理體系之外,沉淀了巨額資產,忽視了專業管理,扭曲了市場價格,構成了高額損耗。在年底中央經濟工作會議的重點要求中,降低用戶側企業電力成本成為需要重點突破的環節。試點項目在落地實施的過程中,同時出現了大量的利益博弈,產生了不同利益主體之間的矛盾沖突,為下一步電力改革積累了寶貴的經驗和教訓。

本文試圖通過總結三年增量配電改革的成敗得失,來探討此項改革的成果和不足之處,并簡要提出部分改革建議,希望能夠為今后的增量配電試點改革提供參考。

1、三年增量配電改革的“成”與“敗”

成于地方政府大力支持。幾乎所有成功獲得電力業務許可證(供電類)的增量配電網項目都得到了地方政府的大力支持。成功的增量配電網項目,除了得益于中央政府的改革政策,地方政府是試點項目成功實施的最主要推手。沒有地方政府的支持,增量配電改革將一籌莫展。因此在未來增量配電改革過程中,如果投資者想申報試點項目,即使地方政府不反對,而只是猶豫不決的態度,都要謹慎投資,以免將時間和資源浪費在前期工作中。

成于用戶側存量配電網。目前已經頒發電力業務許可證的106增量配電網項目中,除電網控股的項目以外,成功落地并且進入相對正常運行的配售電企業,基本上都是存量配電網。與純粹新增的試點項目不同,用戶側存量配電網投資主體清晰、供電范圍明確、擁有現成的用戶和負荷,既能降低博弈時間,又可減少投資周期,成功轉制增量配電網是順理成章之事。

成于事實存在的投資主體。順利獲得電力業務許可證的配售電企業,絕大部分都是原來已有的投資主體。這些投資主體多半是原有資產權屬公司的全資子公司,即使是引進新的投資者,剝離、評估資產和成立配售電公司的過程都大大減少。

成于清晰的供電范圍。清晰的供電范圍,是用戶側存量配電網快速落地的重要基礎。存量配電網供電范圍一般是工業大用戶、礦山企業、開發區園區、港口和機場等區域,本身已經和電網約定俗成的區域劃分原則,轉制過程中各方都能接受,避免了新增項目供電范圍糾纏不清、難以達成劃分共識的麻煩。

成于原有利益格局的延續。原來已經和大電網構成了默認的利益格局,也是試點項目得以順利進展的重要條件。在原有利益格局沒有打破的前提下,各方平衡關系得以維系,加快了試點項目的順利實施。

敗于無產業基礎的純新增配電網。由于是新生事物,試點項目申報的時候,非常多的申報方在電網經營管理非常不專業,導致出現“無產業規劃、無企業負荷、無現金流量”的三無項目。這類三無項目在一個時期內基本沒有投資價值。電網投資屬于長期投資,但有部分項目卻沖著短期套利去操作,想通過獲得項目進而謀求在資本市場或者路條市場上轉手圈錢。這對于長周期回收投資的新增配電網項目無疑風險是十分巨大的。

敗于配電網資產糾葛不分。申報項目中資產糾葛不清是導致難以成立項目公司的重要原因。諸多項目都出現電網資產、政府資產、企業資產犬牙交錯的情況,而且不同投資方的建設成本差異很大,從而造成資產進入新配售電公司的評估價值分歧很大。即使在供電范圍清晰的情況下,完全隔離原有電網資產是不可能的。原有資產以何種評估價值進入新的配售電公司,成為了潛在投資股東難以相互認同的絆腳石。

敗于政策理解不充分。在申報環節由于地方政府對于政策理解深度不一和電網難以出具支持意見的原因,導致大量項目申報流產。究其原因,最主要是對于增量電網和存量電網的理解,地方政府和電網企業有不同的政策解釋。根據《有序放開配電網業務管理辦法》的精神,電網企業存量資產暫時不在改革范圍。但是實際過程中,大量試點項目的配電網處于犬牙交錯、互相交織的多方產權狀態。這也從側面反映了我國配電網管理體制缺乏統一管理的缺陷。尤其是對于“除電網企業存量資產外,其他企業投資、建設和運營的存量配電網”也屬于增量配電網改革范疇的認識更是各執一詞。除此以外,還是很多心照不宣的原因,導致試點項目申報與有關部門審批增量配電試點項目的速度相比,能夠把申報材料從基層遞交到有關部門的難度更大。這與其他行業改革相比于大相徑庭。

敗于輸配電價難以核定。如果說存量配電網在各方面容易得到政府、電網企業和投資者的認可。那么純粹新增的配電網試點項目難以落地的另外一個重要原因是配電價格結構令投資者望而生畏。作為電力改革中的新生事物,如何經營增量配電網對于很多企業還是屬于陌生的領域。就配電網盈利模式而言,不明就里的投資者通常都把盈利希望寄托在配電差價的高低之上。按照現有的增量配電網定價辦法,增量配電網的參照對象只能是省級電網輸配電價格體系。憑心而論,目前省級電網輸配電價在第一個監管周期經歷了重重磨難才得以實施,這是國內電價核算體系的一大突破,存在缺陷也是可以理解的,比如目前配電價格分電壓等級結構不盡合理、基本電價和交叉補貼未區分電壓等級制定等。

而事實上2017年12月發改委價格司發布了發改價格規〔2017〕2269號《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》,明確規定了“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的,省級價格主管部門可根據實際情況,向國務院價格主管部門申請調整省級電網輸配電價結構”。這無疑為各地增量配電網項目電價的制訂提供了一條可供探索的道路。

2、三年增量配電改革的“得”與“失”

得之投資主體多元化。試點項目到今年已經三年整了,值得欣喜的是,與以前基本上都是獨資壟斷企業經營電網的情況不同,新出現的106個增量配電網企業都實現了投資主體多元化。盡管絕大部分仍然是國有企業,但是這種混合所有制改革加快了社會資本進入壟斷領域的進程,為國有企業改革積累了寶貴的經驗。

得之用戶側配電網專業化。試點項目中的用戶側存量配電網,為達到獲得電力業務許可證的條件,在配電網專業化、規范化管理上得到了很大的進步。按照發改經體〔2016〕2120號文的精神,配售電企業必須配備相當強的技術力量和專業人員才能具備頒發電力業務許可證的資格,這為用戶側存量配電網從“電工生態”走向“電網生態”奠定了堅實的基礎。

得之存量資產資本化。試點項目為地方政府和企業的存量資產,提供了一條沉淀資產資本化的有利途徑。2017年以來,中央政府先后印發多個文件,支持國有企業盤活存量資產優化債務結構,盤活閑置資產,提高存量資產使用效率。2018年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》,提出:“支持國有企業盤活存量資產優化債務結構”。2019年的中央政府工作報告明確提出:地方政府也要主動挖潛,大力優化支出結構,多渠道盤活各類資金和資產。

用戶側存量配電網的原有機制導致了政府和相關企業在已有園區、企業、商業綜合體等等的電力基礎設施建設上投入了大量資金和資源。這些如果能夠通過市場化手段得到盤活,將會為政府和有關企業提供寶貴的發展資金。

得之輸配分離實質化。通過增量配電網的試點,社會上對電網真實的存在狀態有了更加深刻的理解。以前在絕大部分人的觀念中,電網企業的經營范圍是涵蓋全社會每個角落的。而依賴用戶側存量配電網成功改制配售電企業的事實證明,在用戶端存在大量的非電網企業配電資產(涵蓋大量政府園區、大中型工業企業、機場、港口等范圍),既有公用配電網,也有專屬配電網。這些資產的運營和管理雖然具備基層電力營業所特征,但是卻沒有納入到電力工業的管理體系之中,構成了事實上的輸配分離。增量配電網的試點,加快了這部分配電資產納入正規化的電力工業管理體系之中,同時也證明了輸配分離并非洪水猛獸,而是長期存在并和中國經濟發展相得益彰的,這是此次改革最重要的業績之一。

得之進一步降低電力成本。通過試點,目前運營的部分增量配電網實現了降低社會電力成本的目的,同時服務質量也有提高。一是通過社會資本的投入,減少了政府投資和企業獲得電力成本;二是由于改革項目備受關注,新的配售電公司更加關注服務質量的提高和對用戶需求的積極響應。

從企業獲得電力成本看,很多試點項目提供的服務范圍比以前更廣、服務深度更深。很多運營增量配電網的配售電企業能夠做到,將其用戶在公共電網側的獲得電力成本降為零。個別試點項目甚至將配電網投資深度延伸到了用戶圍墻以內,直接開展“電力物業”服務。

失之無電網法律地位。目前無論是新增的試點項目,還是存量配電網項目,其營商環境和法律地位都不具備電網特征。最多也就是介于大用戶和轉供電之間的生存狀態。有些甚至連轉供電的經營環境都比不上。一邊要承擔社會對電網企業的責任和義務,一邊卻不具備正常運營電網的企業環境,這類配售電公司的運營難以為繼是可想而知的。

失之無電源接入選擇權。作為公用電網,增量配電網項目同樣應該有接入電源的義務和選擇權,其所接入的電源只要按照公用電廠的責任和義務運行,那就具有合法性。沒有任何法律規定電源只許接入指定電網。而目前情況看,原來沒有電源的試點項目,即使試點區域內有公用電廠,并且完全可以消納全部發電量的情況下,也無法以公用電廠的身份接入增量配電網。

失之配電價格與準許成本割裂。目前所有增量配電網項目都是按照省級輸配電價為錨定目標收取配電費,和試點項目的實際準許成本和準許收入是割裂的。各地(除貴州、四川、河南和云南以外)出臺的增量配電網定價辦法,大多都是照搬《關于制定地方配電網和增量配電網定價辦法》,“四平八穩”,較少結合增量配電網的特點提出針對性措施和方法。以一個完善法律環境和經營責權利的電網要求目前不具備電網特征的試點項目,這是目前絕大部分增量配電網投資者運營艱難的主要原因之一。

3、增量配電改革相關建議

作為電力行業重要突破口的增量配電業務改革,其進展的緩慢直接影響整體改革的進程。有鑒于此,要完善增量配電業務改革,提出如下建議:

從改革觀念入手,正式承認輸配分離的客觀存在并加以完善和改革

三年改革的事實證明,用戶側存量配電網的運行由于長期以來沒有納入到電力工業管理體系之中,造成了用戶電力資產管理的不專業、不規范和缺乏系統管理的局面,從而使得我國末端用戶能耗的降低面臨巨大的壓力。66萬大工業用戶和大量轉供電用戶構成的配電網資產規模極其巨大。

如此龐大的配電資產規模,又基本不在電網的管理范圍之內,從觀念上,首先要承認其是配電網,發揮著配電網功能;其次要承認此類配電網中包括民營資本在內的社會資本的價值,支持包括社會資本以控股或參股形式開展發電配電售電業務,鼓勵社會資本積極拓展能源電力相關競爭性業務。

這本質上,就是要求人們從電網存在形態上認可這種實質上的輸配分離狀態,從資本屬性上認可包括民營資本在內的社會資本對于配電網發展、配售電服務等方面的重要作用。確定這種觀念之后,同時將這類電網納入行業監管,以市場手段盤活沉淀資產,規范配網管理。這對于推動增量配電網改革、改善企業營商環境、降低企業電力成本具有極其重要的意義。

建議從第五批增量配電網開始,以園區和大用戶等存量配電網為切入點,實現公用輸電網和增量配電網的分離,構筑科學合理的大小電網間“網對網”關系。

從存量資產入手,為地方政府和實體經濟釋放沉淀在配電資產中的資金

要加快增量配電業務改革,就要使得試點項目盡快得到政府、電網企業和投資者的共同認可。具備這個條件的主要是非電網企業資產的存量配電網項目。因此,從存量配電網資產入手推動增量配電業務改革是目前快速建立增量配電業務機制的明智選擇。

一是存量資產屬于政府和企業沉淀在非經營領域的優質資產。從存量資產入手,將存量配電網轉制為增量配電網,引入社會資本,以入股、并購和租賃等方式將存量資產的真正價值體現出來,將是地方政府和企業非常擁護的行為。

二是將存量配電網資產從非經營性資產轉化為經營性資產,目前在法律、技術、財務和經營方式上都是事實存在的,無論是區域劃分,還是供電方式,與電網企業的利益沖突最小。幾乎不存在股權糾葛,增量配電網項目公司的投資主體也很容易確認。

三是2019年元月7日,脫胎于發改辦能源〔2018〕356號文的當年第一個電改文件《關于進一步推進增量配電業務改革的通知》(發改經體〔2019〕27號)(以下簡稱27號文)作出了“已經運營的存量配電網,產權所有人不需要經過試點、投資主體招標等程序,可以直接向地方能源主管部門申請成為項目業主”的規定。

從股權結構入手,指導試點項目構建有效的混合所有制治理架構,還原增量配電為實現供電主體多元化的初心

前四批增量配電網部分落地項目的經營情況證明,股權結構上由電網企業控股和股份過于分散的項目公司,都有些偏離原來增量配電業務改革的初衷。從股權結構入手,加快增量配電業務改革的進度,建議做到以下幾點:

一是目前四川省政府已經明確“國家電網公司(包括國網四川省電力公司)不得控股增量配電網運營企業”。這種股權規定,有力地確保了增量配電網公司將成為電網的對標企業,促進我國配電領域的有效競爭,還原增量配電業務改革的初心。

二是2018年下半年,國家發改委在《關于增量配電業務改革第一批試點項目進展情況的通報》(發改經體〔2018〕1460號)中強調,不建議電網及地方投資平臺控股,也是考慮從股權結構上保證增量配電網項目的健康發展。27號文同樣作出了“不建議電網企業或當地政府投資平臺控股試點項目”的規定??紤]到“不建議”仍然存在模糊不清的政策解讀,要加快增量配電業務改革,建議盡快在全國將“不建議”改為“不得”由電網企業控股,以方便實際工作中真正有據可依。

三是從前四批投資主體的結構來看,部分增量配電網公司股東達到4家以上,部分控股股東的股份低于40%。對于一個成熟的現代企業制度公司來說,這種股權結構是無可厚非的。但是對于處于風口浪尖的新型配售電公司,這種結構往往會導致公司決策緩慢、股東意見難以統一、缺乏絕對控股方融資困難、項目進展難以符合地方經濟發展的要求等問題。所以建議增量配電網投資主體的股權結構中盡量有單一絕對控制股東(股權比例51%以上),以加快項目的建設和投產。

從區域規劃入手,融合產業發展,降低用能成本

增量配電業務改革雖然屬于電力體制改革的范疇,但是其真正的目的是為了加快發展地方經濟。而電力體制改革不僅是電力行業自身的糾偏和完善,更是為了完善地方經濟服務體系,降低地方經濟發展的能源成本。有鑒于此,增量配電網所涉及的配電網規劃和區域劃分問題,其合理性評判標準不單純是有利于當地電力工業的發展,而是如何更好地服務于地方經濟降低能源綜合成本,提高市場競爭力。

從配電價格入手,平衡電網企業和增量配電網利益

按照目前的省級輸配電價確定增量配電網的配電價格,確實發現單純從配電價格去考核配電網的投資收益,即使是電網企業也難以盈利。所以從配電價格入手,不能只偏袒于增量配電網企業的利益,更要關注電網企業為全社會所承擔的成本和投資回收責任。兩者之間在配電價格的平衡,才能有效地促進增量配電網的推進和發展。27號文關于配電價格的精神是:鼓勵增量配電網發展出一套完整的價格核定辦法。在保證用戶平均配電價格不高于核定價格的前提下,對部分用戶收取的配電價格可以上下浮動。

從監管體系入手,健康發展增量配電網項目

隨著增量配電網項目的增多,建立合理的監管體系將是增量配電網健康發展的必要保證。提出建議如下:

一是配電網投資的合法性監管。與電網企業相比,增量配電網項目投資的管理還是個新生事物。因此要降低配電網的成本,對于配電網項目投資質量、安全和造價的管理,首先必須具備合法性條件。不能把原來改革必須改掉的陋習,卻在新的配電網中殘渣浮起;從“大壟斷”改成“小壟斷”之后,更要防止新的投資主體出現倒賣配電網股權路條、因為實力不足拖延增量配電網進度、由于各種原因虛增投資造價、缺乏管理和技術力量導致供電服務質量和安全性惡化、為了資本市場融資需求生造配電網概念等行為。

二是配電網投資的合理性監管。為了保證增量配電網投資造價的合理性,建議所有配電網項目的投資招標都要經過地方公共資源招投標平臺公開招標,而不是企業自行組織招標。這對于配電網投資造價的合理性將起著非常重要的作用,也將有效降低配電網項目投資造價人為操控的風險。

三是配電網投資、運營和成本監審綜合監管體系的形成。增量配電網企業的日漸增多,必然促使地方發改、能源、經信和價格等部門綜合監管體系的形成,這也是健康發展增量配電網項目的重要措施。在社會利益最大化這個目標的前提下,能源投資的事前審批、配電網項目的事中建設、配電網投資的竣工決算乃至配電網投產后運營效率和服務質量,都需要建立相關監管部門間的協同工作機制,團結一心,共同打造透明、坦誠和信息交流無障礙的全方位監管系統。同時積極借助社會第三方專業機構及行業協會的力量,提供相關監管服務。

四是配電網企業信用體系的建立??梢灶A見,增量配電網項目或者企業將會出現優勝劣汰的局面。作為管制性業務,配電網企業的行為將受到國家的嚴格限制。配電網企業的信用將成為項目投資收益得到保證的前提條件。建立配電網企業信用體系,將促使這類企業更好的為地方經濟發展提供更完善,性價比更優的高質量能源服務。

從資本市場入手,促成轉供電存量配電網轉制增量配電網

通過降低一般工商業電價的惠民措施,暴露了我國電力體制之前忽略的“缺陷”,也就是轉供電企業的存在。從形式而言,轉供電主體行使了事實上的基層配電營業所職能,卻沒有納入配電網管理體制,從而導致了轉供電企業投資無法收回、價格體系紊亂、配網管理既不專業也不規范。這也是我國能耗難以降低的重要原因。

好在國家已經認識到轉供電企業的改革也屬于增量配電業務改革的一部分,規定了轉供電主體選擇移交電網企業或者改制為增量配電網兩種形式的解決方案。根據調研,這兩種方式都難以被轉供電企業接受并落地操作。因此建議一是鼓勵和加快申報用戶側存量配電網轉制增量配電網,甚至可以將這類試點項目的批準權限下放到省級政府。二是從資本市場入手,以收購、租賃和托管轉供電配電資產的方式來促使其改制為增量配電網,以達到多方共贏的商業模式。

從行業管理入手,支持和鼓勵擁有自備電廠的大用戶轉制為增量配電網

在鼓勵用戶側存量配電網(比如高耗能企業)轉制為增量配電網的同時,鼓勵含有自備電廠的大用戶企業將其配電資產通過完善規劃、確定配電區域、開展配電定價等手續后申請轉制為增量配電網。將自備電廠改制為配電網內的公用電廠,按照公用電廠相關政策運行,服務配電區域內的所有用戶。對轉制后的增量配電網給予一定的稅收優惠,并確保傳導到電網用戶。向所有售電企業開放增量配電網內部的競爭性業務。完善相關監管機制,加強對轉制后自備電廠與增量配電企業、與原自備電廠用電企業之間交易的監管,堅決杜絕損害其他用戶利益的行為。從行業管理角度而言,這在根本上緩解了社會電力營商環境的不公平狀態,為實現電力行業的統籌管理奠定了市場基礎。(作者所屬公司以及其他單位專家對此文亦有貢獻)

本文刊載于《中國電力企業管理》2019年12期,作者彭立斌系北京先見能源咨詢有限公司董事長,尹明系北京先見能源咨詢有限公司總裁

關鍵字:增量配電改革

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